Quantcast
Sống tốt cho môi trường là sống tốt cho chính mình! Những hạn chế, bất cập cơ bản của luật bảo vệ môi trường năm 2005 và yêu cầu sửa đổi, bổ sung (Phần I) - Giải Pháp Môi Trường - Sống tốt cho môi trường là sống tốt cho chính mình!

Những hạn chế, bất cập cơ bản của luật bảo vệ môi trường năm 2005 và yêu cầu sửa đổi, bổ sung (Phần I)

Luật Bảo vệ môi trường (Luật BVMT) được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1/7/2006. Quá trình triển khai thực hiện Luật trong gần 5 năm qua đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng trong công tác BVMT ở nước ta. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, các quy định của Luật BVMT cùng các quy định pháp luật liên quan đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập cả về thể chế và thực tiễn thi hành. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật BVMT là yêu cầu cấp thiết để tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác BVMT ở nước ta trong thời gian tới.

Để tiếp nhận ý kiến phục vụ cho việc sửa đổi, bổ sung Luật BVMT, chúng tôi xin trao đổi, thông tin về những hạn chế, bất cập cơ bản của Luật BVMT; quan điểm, yêu cầu và các kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật BVMT.

1. Về mặt thể chế

Đánh giá về mặt thể chế sau gần 5 năm thực hiện Luật BVMT, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

1.1. Luật BVMT có một số điểm còn chưa đồng bộ, thống nhất với một số đạo luật khác trong hệ thống pháp luật. BVMT có liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, đòi hỏi các quy định của Luật BVMT phải có sự đồng bộ, thống nhất với các quy định pháp luật khác liên quan. Tuy nhiên, thực tế cho thấy rằng một số quy định của Luật BVMT còn chưa đồng bộ, thống nhất với một số đạo luật liên quan. Cụ thể như sau:

- Trong mối quan hệ với Luật Đất đai: Luật Đất đai chủ yếu điều chỉnh các quan hệ quản lý, sử dụng đất, điều chỉnh sâu hơn đến việc khai thác giá trị kinh tế của đất, quan tâm nhiều hơn đến yếu tố tài sản trong quan hệ đất đai, trong khi đó Luật BVMT chủ yếu điều chỉnh quan hệ bảo vệ đất đai, đề cập sâu hơn đến giá trị sinh thái của đất, quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể trong việc phòng ngừa và ngăn chặn các tác động xấu của con người đối với nguồn tài nguyên này. Phần lớn các quy định của Luật Đất đai khi đề cập đến khía cạnh bảo vệ đất với tư cách là thành phần môi trường đều dẫn chiếu sang các quy định của Luật BVMT, như “người sử dụng đất phải tuân thủ các quy định về BVMT”, tuy nhiên, bảo vệ như thế nào, theo những tiêu chuẩn nào thì chưa được quy định đầy đủ.

- Trong mối quan hệ với Luật Bảo vệ và phát triển rừng; Luật Dầu khí; Luật Khoáng sản: Giữa các đạo luật này có một số quy định trùng lặp, điều chỉnh những nội dung giống nhau. Luật Bảo vệ và phát triển rừng quy định trách nhiệm phòng chống các hành vi gây thiệt hại đến rừng, như nghiêm cấm mọi hành vi phá rừng, đốt rừng, lấn chiếm rừng, khai thác, mua bán, vận chuyển lâm sản, săn bắt động vật rừng, chăn thả gia súc với rừng trái quy định của pháp luật; phòng cháy, chữa cháy rừng… Luật BVMT cũng có các quy định về nghiêm cấm đốt phá rừng; nghiêm cấm khai thác, kinh doanh các loại thực vật, động vật quý hiếm. Hoặc như Luật Dầu khí, Luật Khoáng sản có nội dung quy định việc tổ chức, cá nhân khi tiến hành hoạt động khoáng sản, hoạt động dầu khí phải áp dụng công nghệ phù hợp, phải thực hiện các biện pháp BVMT, có phương án phòng tránh ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường… Tuy nhiên, việc quy định như vậy chưa thể hiện rõ ranh giới với các quy định của Luật BVMT.

- Trong mối quan hệ với Bộ luật Dân sự: Các quy định hiện hành chưa xác định rõ việc giải quyết các trường hợp tranh chấp, kiện đòi bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm môi trường gây ra sẽ được áp dụng theo quy định trong văn bản quy phạm pháp luật nào (Luật BVMT hay Bộ luật Dân sự). Bộ luật Dân sự và Luật BVMT đều quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các tổ chức và cá nhân có hành vi làm ô nhiễm môi trường, tuy nhiên một số quy định trong hai văn bản có nội dung không rõ ràng, dẫn chiếu một cách chung chung…

Ngoài ra, một số quy định của Luật BVMT cũng chưa thật sự phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; chưa thống nhất, đồng bộ trên cả ba phương diện: Phòng ngừa, hạn chế tác động xấu, xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường; Kiểm soát và bảo vệ môi trường trong quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên là các thành tố của môi trường; Xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết các tranh chấp liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường. Trong những năm qua, phát triển kinh tế – xã hội ở nước ta vẫn còn dựa nhiều vào việc khai thác tài nguyên thiên nhiên; năng suất lao động còn thấp; công nghệ sản xuất, mô hình tiêu dùng còn sử dụng nhiều năng lượng, nguyên liệu và thải ra nhiều chất thải; nhiều nguồn tài nguyên thiên nhiên bị khai thác cạn kiệt, sử dụng lãng phí và kém hiệu quả; môi trường thiên nhiên ở nhiều nơi bị phá hoại nghiêm trọng, ô nhiễm và suy thoái đến mức báo động.

1.2. Một số quy định của Luật BVMT cần có văn bản hướng dẫn thi hành. Luật BVMT đã có những quy định về phòng ngừa, xử lý hành vi vi phạm gây thiệt hại đến môi trường, tuy nhiên một số quy định còn chưa được hướng dẫn kịp thời, đầy đủ. Cụ thể:

- Khoản 5, Điều 7 Luật BVMT năm 2005 quy định: nghiêm cấm thải chất thải chưa được xử lý đạt tiêu chuẩn môi trường; các chất độc, chất phóng xạ và chất nguy hại khác vào đất, nguồn nước. Để áp dụng quy định này, Bộ TN&MT đã ban hành các quy chuẩn môi trường xả thải nước thải công nghiệp, khí thải công nghiệp nhưng chưa đưa ra quy định cụ thể về đối tượng phát sinh nước thải, khí thải công nghiệp, do đó khó khăn trong việc áp dụng các quy chuẩn thải này đối với các loại hình sản xuất, kinh doanh nhỏ lẻ như các hộ gia đình chăn nuôi, giết mổ gia súc;

- Khoản 2, Điều 77 Luật BVMT quy định: Tổ chức, cá nhân phát sinh chất thải rắn thông thường có trách nhiệm thực hiện phân loại tại nguồn nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chất thải. Tuy nhiên, thực tế việc triển khai thực hiện phân loại rác tại nguồn tại các tổ chức, cá nhân phát sinh chất thải rắn thông thường không thực hiện được. Thực tế hiện nay mới chỉ thực hiện giáo dục, tuyên truyền là chính, bên cạnh đó tổ chức một số mô hình điểm phân loại rác tại nguồn mà chưa quy định chế tài xử lý đối với các tổ chức, cá nhân không thực hiện quy định. Ngoài ra, việc thu gom, xử lý chất thải rắn thông thường gặp nhiều khó khăn do không có kinh phí để đầu tư đầy đủ phương tiện thu gom vì hầu hết các đơn vị thu gom, xử lý là các đơn vị nhà nước (công tác xã hội hóa thu gom, xử lý chất thải gặp khó khăn vì ít có đơn vị đầu tư trong lĩnh vực này dù có rất nhiều chính sách để ưu đãi, hỗ trợ). Mặt khác, nếu có tổ chức phân loại rác từ nguồn thì hầu hết các địa phương vẫn chưa trang bị đầy đủ xe chuyên dụng để phân loại rác và chưa có công nghệ chôn lấp hoặc xử lý rác hợp vệ sinh;

- Khoản 2 Điều 67 quy định: “Chính phủ hướng dẫn việc thu hồi xử lý các sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ…” nhưng hiện nay, Chính phủ đang hoàn thiện dự thảo văn bản quy định về “Thu hồi, xử lý các sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ”…

1.3. Một số quy định của Luật BVMT còn có những vướng mắc, bất cập. Cụ thể như: Các quy định về tiêu chuẩn môi trường1; Quy định về thẩm định, đánh giá tác động môi trường2; Quy định về quản lý chất thải3; Quy định về bảo tồn đa dạng sinh học4; Quy định về cơ quan quản lý nhà nước về BVMT5; Quy định về xử lý vi phạm hành chính, xử lý hình sự…

2. Về hiệu lực, hiệu quả thi hành

Hiệu lực, hiệu quả thi hành Luật BVMT được thể hiện ở hiện trạng môi trường; ý thức BVMT của cá nhân, tổ chức, cộng đồng; trách nhiệm BVMT của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Tuy nhiên, thực tiễn khảo sát, đánh giá hiệu lực, hiệu quả thi hành Luật BVMT ở nước ta trong thời gian qua còn có những hạn chế nhất định.

Thứ nhất, công tác BVMT ở nước ta chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quá trình phát triển. Rừng tiếp tục bị tàn phá; khoáng sản bị khai thác; Đất đai bị xói mòn và thoái hóa; Đa dạng sinh học trên đất liền và dưới biển đều có nguy cơ bị suy giảm; Nguồn nước mặt và nước ngầm có nguy cơ bị ônhiễm và cạn kiệt; Môi trường biển cũng đã có dấu hiệu bị ô nhiễm. Mức độ ô nhiễm nước, không khí, ô nhiễm do chất thải rắn ở nhiều đô thị và khu công nghiệp có chiều hướng gia tăng. Điều kiện vệ sinh môi trường ở nông thôn và vùng sâu, vùng xa chưa đáp ứng được yêu cầu… Quá trình đô thị hoá, công nghiệp hóa ở Việt Nam diễn ra nhanh chóng đang làm biến đổi các điều kiện môi trường và tài nguyên cả ở thành thị và nông thôn. Trong thực tế những vấn đề môi trường đô thị và công nghiệp diễn ra ngày càng gay gắt, tạo ra sức ép ngày càng tăng đối với môi trường. Bên cạnh việc cần phải xử lý triệt để trên 4.000 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng đến năm 2012, chúng ta lại phải giải quyết những vấn đề môi trường ở các cơ sở mới phát sinh, đặc biệt là đối với khoảng 100 khu công nghiệp, khu chế xuất và hàng trăm cụm công nghiệp rải rác ở nhiều địa phương trong cả nước mới được thành lập, nhưng hầu hết đều chưa có hệ thống xử lý ô nhiễm môi trường đáp ứng yêu cầu. Hầu hết làng nghề trên cả nước đều chưa có hệ thống xử lý rác thải, nước thải và khí thải cũng đang đặt ra những vấn đề bức xúc cần sớm được giải quyết. Đó là chưa kể một tỷ lệ lớn rác thải sinh hoạt, chất thải y tế chưa được xử lý; một khối lượng đáng kể thuốc bảo vệ thực vật quá hạn sử dụng hoặc bị cấm sử dụng và chất độc hoá học do Mỹ sử dụng trong chiến tranh ở Việt Nam còn tồn lưu. Theo con số thống kê mới đây của Sở TN&MT TP Hồ Chí Minh, hằng ngày, trên toàn thành phố phát sinh khoảng 900 -1.200 tấn chất thải rắn công nghiệp; 300 – 350 tấn chất thải nguy hại từ hoạt động công nghiệp, hơn 10 tấn chất thải y tế 6

Thứ hai, hiệu quả thực thi các điều cấm trước hết phụ thuộc vào tính đầy đủ, đồng bộ và khả thi của các quy định pháp luật về BVMT. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường và các quy định pháp luật liên quan còn chưa thật đầy đủ và khả thi. Kết quả khảo sát về tính đầy đủ, phù hợp và dễ thi hành của các điều cấm đối với đối tượng là người dân và doanh nghiệp cũng cho thấy: 36,3% người dân và 37,6% doanh nghiệp cho rằng các điều cấm chưa đầy đủ; 25,3% người dân và 60,9% doanh nghiệp cho rằng các điều cấm chưa hợp lý; 42,9% người dân và 54,7% doanh nghiệp cho rằng các điều cấm không dễ thi hành. Đồng thời, khảo sát các cơ quan quản lý nhà nước về tính hợp lý của các điều cấm cho thấy: 57% ý kiến cho rằng các điều cấm ít hợp lý, 23,6% không hợp lý và chỉ có 19,4%. ý kiến cho rằng hợp lý.

Thứ ba, công tác tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức và trách nhiệm BVMT đối với các cơ sở sản xuất kinh doanh, hộ gia đình và cá nhân trong những năm qua còn có bất cập. Các điều cấm của pháp luật trong lĩnh vực BVMT chỉ được thực thi khi các đối tượng tuân thủ điều cấm phải biết và hiểu được các điều cấm. Tuy nhiên, tỷ lệ đối tượng biết và hiểu về các điều cấm còn thấp nên đã ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi và tuân thủ. Kết quả khảo sát về tỷ lệ biết và mức độ hiểu biết của người dân đối với các điều cấm cho thấy tỷ lệ người biết chiếm 69,1%, không biết chiếm 30,9%.

Thứ tư, ý thức về BVMT vẫn chưa thành thói quen, nếp sống của một bộ phận dân cư. Một bộ phận nhân dân chưa bỏ được thói quen xấu gây ô nhiễm môi trường, làm ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng như: vứt rác, chất thải, xác súc vật bừa bãi ở nơi công cộng, nguồn nước. Ý thức BVMT của một số lớn nhà máy, xí nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh còn thấp, chưa chủ động, tự giác thực hiện trách nhiệm và nghĩa vụ BVMT của cơ quan, đơn vị mình; còn tình trạng chạy theo mục tiêu lợi nhuận, coi nhẹ yếu tố BVMT; chưa xây dựng hệ thống xử lý chất thải, hoặc nếu có xây dựng thì hoạt động mang tính đối phó. Kết quả khảo sát người dân về việc tuân thủ các điều cấm của pháp luật về BVMT cho thấy có tới 19,4% doanh nghiệp đóng trên địa bàn không thực thi; 60% số doanh nghiệp tuân thủ những điều cấm nhưng gần 1/2 trong số đó thực hiện chưa nghiêm chỉnh. 56,6% người dân không tự giác thực hiện tuân thủ các điều cấm.

Thứ năm, sự phân định chức năng, nhiệm vụ và phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đôi lúc chưa đồng bộ, hiệu quả; chưa thực sự gắn kết với các thiết chế trong cộng đồng dân cư. Ví dụ: Đối với hành vi vi phạm quy định tại khoản 1, Điều 7, Luật BVMT về phá hoại, khai thác trái phép rừng, các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác chưa xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm, cơ quan phối hợp trong việc xử lý vi phạm (Cơ quan kiểm lâm, Cơ quan trong ngành TN&MT, Cảnh sát môi trường hay Cơ quan điều tra thuộc Công an tỉnh).

Thứ sáu, các điều kiện đảm bảo để thực hiện và giám sát việc tuân thủ các điều cấm còn bất cập, nhất là còn thiếu các cơ quan, đơn vị chuyên môn về kỹ thuật quan trắc phân tích môi trường; các điều kiện về cơ sở vật chất, công nghệ, phương tiện kỹ thuật. Ví dụ như: theo quy định của pháp luật thì tất cả các cơ sở sản xuất kinh doanh ở mọi qui mô đều phải xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn môi trường; tuy nhiên, trên thực tế những cơ sở quy mô nhỏ, hộ gia đình không có khả năng xử lý môi trường theo qui định của pháp luật; nhiều cơ sở sản xuất kinh doanh nhỏ có thiện chí cải thiện môi trường sản xuất nhưng không có khả năng về kinh tế nên việc yêu cầu các cơ sở này lập bản cam kết BVMT và cam kết xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn môi trường theo quy định là khó thực hiện đối với cơ sở và cho cả các cơ quan chức năng trong quá trình xác nhận và kiểm tra, giám sát; thậm chí nhiều cơ sở có quy mô nhỏ mong muốn nhà nước đầu tư các công trình xử lý môi trường và sẵn sàng trả tiền để được xử lý nhưng các cơ quan quản lý nhà nước cũng khó thực hiện.

Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên, cần khẩn trương sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật BVMT và các quy định pháp luật liên quan kết hợp với việc hoàn thiện các công cụ, chính sách để nâng cao hiệu quả công tác BVMT (còn nữa).

1 Khái niệm tiêu chuẩn môi trường quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật BVMT và các quy định về xây dựng, ban hành và công bố áp dụng tiêu chuẩn môi trường tại Chương II Luật BVMT là không thống nhất với quy định của Luật Tiêu chuẩn và kỹ thuật năm 2006 vì theo Luật này yêu cầu: “Tiêu chuẩn Việt Nam, tiêu chuẩn ngành bắt buộc áp dụng có nội dung phù hợp, không phù hợp hoặc chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và yêu cầu quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan thuộc chính phủ theo danh mục quy định được xem xét để chuyển đổi thành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia” …

2 Điều 14 luật BVMT không thống nhất với Luật Đất đai về đối tượng phải lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược; điểm c, khoản 7, Điều 17 mâu thuẫn với Điều 14 về đối tượng đánh giá môi trường chiến lược (điểm c, khoản 7, Điều 17 quy định các đánh giá môi trường chiến lược đối với dự án thuộc thẩm quyền của UBND và HĐND tỉnh có quyền tổ chức Hội đồng thẩm định, tuy nhiên, Điều 14 chỉ đề cập tới các đối tượng đánh giá môi trường chiến lược thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ Tài nguyên và Môi trường và các bộ, ngành liên quan mà không đề cập đến đối tượng ở điểm c, khoản 7, Điều 17); khoản 3, Điều 19 không có quy định rõ ràng về các điều kiện đối với cán bộ chuyên môn và cơ sở vật chất, kỹ thuật đối với đơn vị tư vấn khi chủ dự án tự mình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường…

3 Khái niệm về phế liệu quy định tại khoản 13 Điều 3 và khái niệm về chất thải tại khoản 10 Điều 3 Luật BVMT năm 2005 có sự không thống nhất nên khó khăn cho việc xây dựng các quy định hướng dẫn về hoạt động nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất…Mục 5, Chương VIII Luật BVMT năm 2005 quy định cụ thể việc quản lý môi trường không khí theo các cấp độ đối với bụi, khí thải thông thường (Điều 83); bụi, khí thải có yếu tố nguy hại (Điều 83) và khí thải gây hiệu ứng nhà kính, phá huỷ tầng ô zôn (Điều 84). Tuy nhiên các quy định này còn ở mức chung chung, cần có các văn bản hướng dẫn thi hành, trong đó phải quy định rõ những chế tài cụ thể đối với các hành vi của các tổ chức, cá nhân sản sinh ra môi trường bụi, khí thải, tiếng ồn, độ rung, ánh sáng, bức xạ; đặc biệt là vấn đề xác định các mức độ vi phạm trong tương quan so sánh với các tiêu chuẩn cho phép, tiêu chuẩn môi trường, từ đó có những chế tài phù hợp, cụ thể, rõ ràng.

4 Luật Đa dạng sinh học năm 2008 quy định tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học cần phải đánh giá môi trường chiến lược (khoản 7 Điều 9), tuy nhiên, theo quy định tại Điều 14 Luật BVMT năm 2005, các dự án, quy hoạch chiến lược phải lập, thẩm định, báo cáo đánh giá môi trường chiến lược không có quy định về quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học. Bên cạnh đó, Luật Đa dạng sinh học năm 2008 chưa làm rõ được sự khác biệt giữa quy hoạch bảo tồn thiên nhiên với quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học và mối quan hệ giữa chúng theo khoản 2 Điều 28 và khoản

5 Điều 29 Luật BVMT năm 2005. 5 Chương XIII Luật BVMT năm 2005 không quy định rõ vai trò của Bộ TN&MT trong việc giúp Chính phủ chủ trì, thống nhất các hoạt động quản lý nhà nước; không quy định trách nhiệm các bộ, ngành cần phối hợp với Bộ TN&MT thực hiện nhiệm vụ BVMT trong ngành, lĩnh vực mình quản lý. Chức năng và nhiệm vụ của Bộ TN&MT và các bộ ngành khác như: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ Xây dựng… còn có những chồng chéo và trùng lắp.

6 Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh, số ra ngày 15/12/2010.

PGS.TS Phạm Văn Lợi

Viện trưởng Viện khoa học quản lý môi trường

 

Theo Vea.gov.vn/TCMT 02/2011

Bài viết liên quan:

Bình luận

Your email address will not be published. Required fields are marked *

In an effort to prevent automatic filling, you should perform a task displayed below.